Hemos tenido ya la ocasión de contextualizar
históricamente la NSS y a dar algunas pinceladas desde la perspectiva de la
teoría política[1]. Vamos
a afrontar su análisis desde el punto de vista estrictamente jurídico. Pero,
que no cunda el pánico, el derecho internacional es una disciplina fascinante,
al menos si no tenemos delante alguno de sus voluminosos manuales. El lector,
siempre ávido de conocimiento e inquieto por naturaleza,
no temerá un artículo que bebe en mayor o menor medida de esta rama del derecho.
Así pues, no nos asustemos, desde luego EEUU tampoco lo hizo al transgredir el
orden jurídico internacional.
La
defensa preventiva unilateral plantea el problema de si un Estado puede invocar
el derecho de actuar anticipadamente en legítima defensa no sólo para evitar
una amenaza inminente o próxima sino también para prevenir una amenaza que no
sea ni inminente ni próxima. Quienes responden afirmativamente aducen que el
daño que puede emanar de algunas amenazas es tan grande que simplemente no se
puede correr el riesgo de esperar hasta que la amenaza sea inminente y que ese
daño puede ser menor si se actúa antes. Aparece así el debate en torno a si la
defensa preventiva es o no una aproximación válida a las necesidades actuales
en materia de seguridad. Vayamos a las distintas claves que el Derecho
Internacional nos ofrece sobre este particular.
Imagen de: Lecturas porcinas
En octubre de 1945 se crea , una
vez finalizada la guerra, las Naciones Unidas, cuya Carta consagra con carácter
general el principio de prohibición del uso de la fuerza en su artículo 2.4:
“Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se
abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad
territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier
otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas”. Las normas
que prohibían el uso de la fuerza se consolidaban de esta forma como normas de ius cogens internacional, normas, por lo
tanto, de derecho imperativo y que protegen intereses de la comunidad
internacional en su conjunto.
Para afrontar la cuestión es
necesario, como hemos visto, acudir a lo dispuesto en la Carta de las Naciones
Unidas, la cual incluye, al consagrar el principio de la prohibición del uso de
la fuerza, una importante excepción (junto con la acción coercitiva de las
Naciones Unidas): Los Estados pueden recurrir al uso de la fuerza en legítima
defensa. En este sentido, el art. 51 establece que “Ninguna disposición de esta
Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o
colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas,
hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para
mantener la paz y la seguridad internacionales”. La prohibición subsiste, como
indica la doctrina jurídica más cualificada[2],
aunque los Estados no hayan logrado la solución de sus controversias por medios
pacíficos o las disposiciones de la Carta sobre el funcionamiento de la
potestad de coerción (incluido el recurso a la fuerza militar) atribuida al
Consejo de Seguridad para hacer frente a los infractores no se apliquen de la
forma prevista. Por todo ello, como hemos visto, no basta, para lograr el
consenso en esta materia, con atender a la prohibición genérica del uso de la
fuerza en las relaciones internacionales, por cuanto las dos grandes
excepciones a este principio constituyen un matiz nada desdeñable. Si la acción
militar preventiva no puede justificarse acudiendo a lo dispuesto por el
artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas en cuanto a la prohibición del
uso de la fuerza, veamos si pudiera tener cabida en alguna de las excepciones a
la prohibición del uso de la fuerza: El derecho de legítima defensa y la acción
coercitiva de las Naciones Unidas.
El derecho de legítima defensa
está reconocido en el art. 51 si existe un “ataque armado”. La noción de ataque
armado es, por lo tanto, un concepto clave. Sin embargo, el uso de la fuerza
sólo podría justificarse ante un ataque inminente. ¿Hubo un peligro de “ataque
inminente” por parte de Irak o de Afganistán hacia los Estados Unidos que
pudiese justificar, dentro de las coordenadas que establece la Carta de las
Naciones Unidas, la intervención militar en estos países? El lector podrá
extraer sus propias conclusiones al respecto.
Imagen de: Aquí es Queretaro
Este es el marco jurídico que nos
sirve como herramienta para analizar si tiene o no cabida la seguridad
preventiva dentro del Derecho Internacional. Sin embargo, el sistema legal a
nivel internacional está presidido por una cierta ambigüedad y no siempre viene
acompañado por un respeto absoluto por parte de los estados. En palabras de Oriol
Casanovas “El terrorismo internacional ha adquirido recientemente una dimensión
mundial y ha dado lugar a actos que causan daños masivos a la población civil
(…) El principio de la prohibición del uso de la fuerza, tal como está recogido
en la Carta de las Naciones Unidas, no ofrece una respuesta eficaz contra esta
nueva amenaza. Aunque el orden jurídico internacional es evolutivo, por ahora
no ha generado nuevas normas jurídicas que den respuesta a este nuevo
fenómeno”. La Carta de las Naciones Unidas y el orden establecido en la
conferencia de San Francisco siguen siendo, pues, el único marco normativo
posible desde el que hay que valorar el uso de la fuerza.
En
Derecho internacional, la institución de la defensa preventiva despierta no
pocas críticas. En la Carta de las Naciones Unidas no está permitida, y en el
Derecho internacional consuetudinario presenta tintes borrosos (no hay
unanimidad en la doctrina acerca de la legalidad de esta institución). Los
autores anglosajones son, sobre todo, los que validan su uso en caso de amenaza
inminente sujeta a las condiciones de necesidad y proporcionalidad. La
legalidad de la acción de los Estados Unidos podría basarse en que el ataque
armado puede consistir en una agresión indirecta realizada por bandas armadas
que cuenten con el apoyo de un Estado (en el caso de los ataques de septiembre
de 2001, con el apoyo de Afganistán a los terroristas). Distinto es el caso de
otro sector de la doctrina que ve inevitable el unilateralismo estadounidense,
tal es el caso del profesor Michael Glennon, al señalar que unilateralidad de
la administración Bush, derivada de la Doctrina de Seguridad, y su rechazo a
someterse al Consejo de Seguridad de la ONU tienen un claro significado: “Las
disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas que reglamentan el uso de la
fuerza ya no son consideradas una norma internacional de obligado
cumplimiento”. Las consecuencias de esta última postura son más que evidentes:
La absoluta infravaloración del Derecho Internacional y la vuelta a los
fracasos históricos de aquellas experiencias históricas que buscaban una sociedad
internacional más justa y segura. “La Carta ha seguido, trágicamente, el
destino del Pacto Briand-Kellog de 1928, que pretendía ilegalizar la guerra y
que, sin embargo, fue firmado por todos los principales participantes en la
Segunda Guerra Mundial”[3].
El Consejo de Seguridad en la
Resolución 1368 invoca el derecho de legítima defensa sin hacer referencia a la
aprobación de medidas militares en el marco del Capítulo VII de la Carta. Muy
acertada nos parece la opinión de una parte de la doctrina internacionalista,
según la cual, “dicha aprobación no era necesaria si el uso de la fuerza se
hubiera hecho en el ejercicio del derecho de legítima defensa, pero se ha
puesto en duda que en este caso (Guerra
de Afganistán) hubiera habido un “ataque armado” en el sentido del art. 51 de
la Carta, dado que no hubo la intervención de las fuerzas armadas de ningún
Estado” (Gutiérrez Espada).
Volvamos a plantearnos algunas
cuestiones. La respuesta armada de los EEUU a los atentados terroristas contra
otros Estados soberanos, ¿reunía los requisitos de inmediatez, provisionalidad
y subsidiariedad según el artículo 51 de la Carta?. El lector dará cumplida
respuesta a estos interrogantes, pero lo cierto es que la situación es pacífica
en la actualidad: La aprobación de la reacción armada por parte de los países
de la Alianza Atlántica, organizaciones internacionales y gran parte de la
comunidad internacional podría equivaler a una extensión en la práctica, del
derecho de legítima defensa. Este derecho alcanzaría, vía consuetudinaria, a
los supuestos de reacción armada ante graves acciones terroristas, siendo
éstas, un supuesto de “ataque armado” que pudiera darle cabida dentro del
derecho internacional. Por otra parte, es evidente que, además de los
requisitos exigidos por la institución jurídica de la legítima defensa en
Derecho Internacional, sería necesaria una respuesta de aprobación y respaldo
por parte de la comunidad internacional ante las medidas adoptadas.
El tema de la
legítima defensa preventiva adquiere una especial relevancia en un ámbito
ciertamente multidisciplinar, por lo cual exige un intento de precisión
conceptual y de actualización. Es claro que la legítima defensa preventiva, como línea de acción
política internacional de un Estado, no tiene cabida dentro la Carta de las
Naciones Unidas. Por todo ello podemos concluir que la “amenaza latente” no
justifica un uso preventivo de la fuerza armada, a diferencia de la “amenaza
inminente”. La doctrina de la legítima
defensa preventiva no puede incardinarse por lo tanto dentro de las coordenadas
generales del Derecho Internacional[4].
Imagen de: Historias con historia
La Estrategia de seguridad
preventiva marca un nefasto precedente en las relaciones internacionales.
Supone la plasmación más absoluta del unilateralismo norteamericano,
supeditando la seguridad nacional a una estrategia activa, agresiva,
desplazando el foco de conflicto allá donde existen indicios más o menos
fundados de peligro para Estados Unidos. Además, existen razones convincentes
para no diluir la línea entre la intervención preventiva y la prevención
efectiva. Los ataques del 11 de septiembre demuestran que las organizaciones
terroristas no son atemorizadas por el miedo a represalias en su terreno por
EEUU. La NSS no esconde la verdadera intención de los Estados Unidos al
formularla: Mantener su supremacía política, económica y militar en el mundo.
Ello no es ninguna novedad, por descontado, pero tampoco supone un elemento de
disuasión efectivo para los grupos terroristas armados.
Una situación también complicada
es la que afecta a Naciones Unidas y su futuro papel en el sistema
internacional: El protagonismo que asume en los prolegómenos del conflicto en
Irak hacía alentar un papel central que, después de la determinación
estadounidense, se encuentra supeditado de forma directa al mayor o menor grado
de resistencia de la Organización hacia la nueva Doctrina de Seguridad, y ya
hemos visto que el derecho internacional y la Carta de las Naciones Unidas han sido
frecuente y convenientemente apartados si se erigen en oposición a los
intereses de los grandes Estados.
El dilema referente a la
protección frente al terror indiscriminado tiene otra dimensión relacionada con
la lucha contra el terrorismo. ¿Hasta dónde pueden llegar las sociedades
abiertas, democráticas, en nombre del combate contra el terrorismo?, ¿Están
autorizadas a ignorar el derecho internacional en nombre de la lucha contra el
terrorismo?. Los acontecimientos en Afganistán e Irak demuestran la aguda
pertinencia del dilema y la distinta respuesta de las principales potencias
hacia ello (Algunos Estados, entre ellos Alemania, Francia y Rusia no aceptaron
los razonamientos de la coalición). Es evidente que, desde los atentados del 11
de septiembre de 2001, en la política exterior y de seguridad de los Estados
Unidos, el resto de los sujetos internacionales han pasado a un segundo plano.
Será difícil volver a buscar un consenso con el resto de las potencias
mundiales, y, más aún, nada nos ha indicado que se haya producido un cambio
sustancial (retórica aparte) dentro de la política exterior norteamericana
durante el primer gobierno de Obama. Si EEUU es (y todo indica que seguirá
siendo) el primus inter pares de los
estados a nivel mundial, es precisamente por ello por lo que debe volver a la
senda del diálogo y del respeto a las instituciones de gobernanza mundial.
Llegados a este punto, es
interesante hacernos eco de las palabras del sociólogo británico Paul Hirst,
quien afirma, muy acertadamente, que “la democracia y el liberalismo, tanto
nacional como internacional, se verán amenazados por la necesidad de combatir
el terror en el interior e imponer el poder occidental en el exterior. Es
probable que los Estados se hagan más autoritarios y actúen con más frecuencia
en violación de derechos humanos. Las normas políticas internacionales se
debilitarán a medida que los Estados poderosos las contravengan y las fuerzas
antioccidentales exploten esta hipocresía para sus propios fines. No es una
perspectiva halagüeña”[5].
La situación de seguridad de los
Estados liberales avanzados se ha transformado. Algunas amenazas tradicionales
de guerra interestatal han desaparecido pero han surgido nuevas amenazas a la
seguridad. El unilateralismo estadounidense, que hace las delicias a los oídos
de los sectores más conservadores de la sociedad estadounidense, es una amenaza
potencial a unas instituciones internacionales fuertes y a un orden
internacional estable. Más allá del enfoque eminentemente occidentalista, las posibles
respuestas a los múltiples interrogantes y los conflictos no deberían ser
sesgadas ni unilaterales. Por utópico que parezca, las soluciones no se
encuentran sino en una mayor cooperación, sin que por ello consideremos la
sociedad internacional como unitaria y homogénea.
El profesor Palomares Lerma
sintetiza, con su habitual lucidez, la trascendencia de la política exterior en
materia de seguridad que marca el gobierno de George W. Bush: “La política
exterior estadounidense bajo la administración Bush va un paso más allá de su
habitual excepcionalismo histórico. No sólo coloca a los Estados Unidos por
encima del Derecho Internacional, sino que asume para sí el papel exclusivo de
principal regulador del sistema internacional. Pero sobre todo, es una expresión
clara del unilateralismo que recorre sus nuevos objetivos diplomáticos,
económicos y militares en esta fase de la globalización”. Será la historia la
que determine cuál será las consecuencias del nuevo sistema de seguridad
globalizada que acompañó el comienzo del milenio en un horizonte a largo plazo.
La llegada al poder de Barack H.
Obama parecía suponer una ruptura frente a la doctrina política de realismo
preventivo y del marcado carácter unilateral de las actuaciones del gobierno
republicano. "Aunque el uso
de la fuerza es, a veces, necesario, siempre que podamos agotaremos otras
opciones antes que la guerra y sopesaremos cuidadosamente los costes y riesgos
de la acción frente a los costes y riesgos de la inacción"[6]. Aparentemente
no se vislumbran nuevos escenarios bélicos a corto plazo. Sin embargo, si bien
la prudencia presidía el discurso del premio nobel de la paz en los primeros
compases al frente del gobierno, ¿podrá el Presidente de los Estados Unidos
seguir enarbolando la bandera de la moderación al finalizar su segunda
legislatura?. Todo depende, por ejemplo, de cómo nos tomemos el órdago del programa
de espionaje al que ha sometido al mundo. El señor Snowden, desde luego, parece
tenerlo claro.
Autor: Jose Antonio Campos Navarro
[1] El 11-S y la Estrategia de
Seguridad Colectiva de los Estados Unidos durante la administración Bush (1).
José Antonio Campos Navarro. www.todaunaamalgama.blogspot.com
[5] Hirst, P. (2002)
“Another Century of Conflict? War and the International System in the 21st
Century, International Relations,
16:3, diciembre págs. 327-343.
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