Echemos un vistazo hacia atrás, hace 12 años
concretamente, cuando el 11 de septiembre de 2001 el mundo presenciaba atónito
la caída de las dos torres más conocidas de la populosa ciudad de Nueva York. Lo
que inicialmente parecía ser un accidente de avión acabó por traer consigo un
cambio profundo dentro del escenario político internacional. Dos años después,
el 9 de abril de 2003 el ejército norteamericano tomaría la ciudad de Bagdad,
los combates concluirían apenas un mes más tarde. El nuevo milenio comenzaba su
andadura con un hecho clave en la historia más reciente de la humanidad: La
Guerra de Irak. Mediática, controvertida, precedida por acalorados debates en
el Congreso norteamericano y en la ONU, es evidente que ha suscitado (y sigue
haciéndolo) reacciones muy diversas y enfrentadas. Pero la Guerra no fue
casual, nada lo es en relaciones internacionales. La sociedad norteamericana,
conmocionada por el atentado terrorista más sanguinario de la historia, el
primer ataque en el corazón del país desde su Guerra Civil, necesitaba una
respuesta contundente de su Gobierno y la administración Bush lo hizo: La
National Security Strategy, el documento que debía regir la actuación del
gobierno de los EEUU en materia de seguridad hacia acto de aparición. Lejos de
ser un mero ejercicio de retórica objeto de estudio académico, la National Security
Strategy (en adelante NSS) presentaba sus credenciales para sentar las bases de
una línea de actuación más agresiva del gobierno norteamericano. Estados Unidos
desplegaba el músculo y amenazaba a “todos los enemigos de la nación”. Pero,
¿qué papel juega el derecho internacional en esta historia?.
Imagen de: La hora de despertar
Estudiar la adecuación al derecho internacional de la
estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos expuesta por la administración
Bush en el complejo contexto de los atentados terroristas del 11 de septiembre
de 2001, que darían pie a la intervención militar en Afganistán e Irak, no
resulta una tarea nada sencilla. En general, la complejidad de las relaciones
internacionales hace difícil cualquier aproximación al análisis de sus
distintas aristas desde una perspectiva en exceso reduccionista, que trate de
simplificar el objeto de estudio hasta el punto de desvirtuarlo. Éste es un
tema complejo y difícil de encorsetar en un artículo. Sin embargo, podemos
afirmar con rotundidad que el esquema normativo seguido por la Carta de las
Naciones Unidas fue marginado con la intervención de la coalición internacional
liderada por Estados Unidos en ambos escenarios, esgrimiéndose, a modo de justo
título para la intervención, la doctrina de legítima defensa preventiva
elaborada para la ocasión. En este sentido, no debemos olvidar como la guerra
no contó con el mandato expreso del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, lo que ha generado
un amplio debate y la condena de la doctrina internacionalista mayoritaria. Más
adelante trataremos de ofrecer algunas de las claves que han conducido a ello. De
una forma más inmediata, ¿qué es eso de la estrategia de seguridad?.
En general, las estrategias de seguridad constituyen herramientas que contribuyen a fortalecer la integración entre las agencias, organizaciones y ministerios encargados de la defensa de un país e identificar posibles amenazas. Las estrategias de seguridad pretenden establecer la dotación de medios para proporcionar una respuesta integrada y coordinada en los distintos ámbitos de la seguridad de un país. Esta política exterior, sin embargo, no es siempre uniforme. Es aquí donde hace acto de aparición un concepto tan recurrente como el de la globalización.
En general, las estrategias de seguridad constituyen herramientas que contribuyen a fortalecer la integración entre las agencias, organizaciones y ministerios encargados de la defensa de un país e identificar posibles amenazas. Las estrategias de seguridad pretenden establecer la dotación de medios para proporcionar una respuesta integrada y coordinada en los distintos ámbitos de la seguridad de un país. Esta política exterior, sin embargo, no es siempre uniforme. Es aquí donde hace acto de aparición un concepto tan recurrente como el de la globalización.
Imagen de: Wikipedia
La globalización es un factor decisivo a la hora de la
redefinición de la competencia estatal en materia de seguridad. En palabras del
profesor Celestino del Arenal “Si tradicionalmente el problema de la seguridad
nacional se planteaba en términos nacionales, en la actualidad es más bien de
seguridad colectiva. Hoy en día, el problema de la seguridad nacional no se
plantea en términos unidireccionales, sino pluridimensionales”. Es en este
contexto en el cual la seguridad internacional ha ido adquiriendo un peso cada
vez más significativo, y es sobre esta seguridad internacional globalizada
sobre la cual centraremos nuestra atención en estas líneas.
Existe un consenso en torno al
papel preponderante de los Estados Unidos al frente de la sociedad de estados
occidentales desde el estallido de la Guerra Fría, se trata de una hegemonía
política y militar indiscutible hasta los albores de este siglo. Sin embargo,
los atentados terroristas de 2001 socavaron y dañaron profundamente lo que
hasta entonces había sido un progresivo afianzamiento de su liderazgo político.
Estos acontecimientos desembocarían en la aparición de una nueva política de
seguridad preventiva desarrollada durante el mandato del ex Presidente George
W. Bush, quien tuvo en la Secretaria de Estado Condoleezza Rice, su principal
artífice.
Los dramáticos sucesos
del 11 de septiembre de 2001 trajeron consigo un redimensionamiento de las
políticas tradicionales de defensa y de seguridad, acompañado por un fuerte
moralismo como base valorativa de la política exterior de Estados Unidos. La
Secretaría de Estado norteamericana asumió la necesidad de redefinir la
política internacional tras ello. La política de repliegue durante los dos
mandatos de Clinton, renuente a imponer de forma contundente el poder
norteamericano en la escena internacional para darle prioridad a las políticas
de soft power y al plano económico
(tras el desastroso legado del período republicano anterior), sería sustituida
por una nueva política exterior mucho más activa (y agresiva). Se ponía así
énfasis en la seguridad interna (homeland security) y por primera vez se
plantea una estrategia preventiva que trata de adelantarse a cualquier peligro
que pueda surgir tanto desde células exteriores al ámbito nacional como
aquéllas constituidas dentro de las fronteras de los EEUU. Desde entonces, la
doctrina de la defensa preventiva es una constante que se encuentra en estado
latente en la órbita de la política interior y exterior de Estados Unidos.
Imagen de: The qore
-LA
ESTRATEGIA DE SEGURIDAD DURANTE LA PRESIDENCIA DE GEORGE W. BUSH: EL REALISMO
ESTADO-CÉNTRICO Y LA NATIONAL SECURITY STRATEGY
Podemos
afirmar que existe una adscripción teórica de la estrategia de seguridad
preventiva dentro del realismo político. No es éste el lugar más apropiado para
un pormenorizado análisis de esta perspectiva teórica que aborda el estudio de
la relación entre el Estado y el poder. Sin embargo, si partimos del prisma
estado-céntrico, no nos debe sorprender el unilateralismo que impuso el
gobierno de los Estados Unidos con la publicación de la National Security Strategy.
Según el profesor Palomares Lerma[1],
los planteamientos que vinculan la revolución conservadora y el realismo preventivo
como teoría determinante de la Doctrina de Seguridad, tienen su origen en el
grupo conocido como los “intelectuales de la defensa” (término enunciado por
Chalmers Johnson)[2].
Este grupo que abarcaba aportaciones diversas como las de Michael Ledeen, T.
Donnelly, J. Muravchik, D. Pletka y David Wurmser, habían comenzado a
preconizar una nueva y completa estrategia para dominar el mundo incluso antes
de la guerra de Afganistán. Muchos de sus miembros habían trabajado en
anteriores gobiernos republicanos, y cuando George W. Bush alcanzó la
presidencia, la mayoría de ellos fueron nombrados para ocupar puestos de
responsabilidad vinculados al diseño de la política de seguridad.
La trascendencia, o,
mejor dicho, la controversia, que trajo consigo el documento de la NSS no
radica en la razón estratégica de combatir el perverso fenómeno del terrorismo
a nivel internacional, sino en el medio o instrumento escogido para ello: la
acción preventiva. La cuestión es compleja, por cuanto es difícil establecer
los márgenes de los límites admisibles desde la órbita del derecho
internacional, pero también en cuanto a sus futuras consecuencias políticas,
económicas, del consenso internacional, e, incluso, de los propios límites de
lo ético.
La
defensa preventiva (preemptive attack) se erige, como decimos, en
el punto más polémico y criticado de la nueva estrategia de seguridad nacional
y constituye la punta del iceberg de ésta. La prevención de la seguridad
nacional se concreta, a grandes rasgos, en la acción militar contra grupos
terroristas o aquéllos países que ofrezcan su apoyo a estos, y ha servido como
justificación para las guerras asimétricas de Afganistán o Irak. Ello ha
supuesto el comienzo de las denominadas “guerras de cuarta generación”,
entendiendo por estas “los conflictos basados en agresiones llevadas a cabo por
acciones difícilmente previsibles, grupos suicidas, terror indiscriminado u
otros”[3].
Imagen de: Wikipedia
A modo
de síntesis, podríamos destacar cuatro cuestiones en la vinculación existente
entre la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos después de los
atentados del 11 de septiembre de 2001, dentro del proceso de globalización:
-La NSS
promulga la acción militar preventiva contra Estados hostiles y grupos
terroristas que detenten o traten de elaborar armas de destrucción masiva.
-La
afirmación indiscutible de un liderazgo político, militar y económico en el
sistema internacional al que se supedita todo lo demás dentro del proceso de
globalización: La Estrategia de Seguridad Nacional declara que Estados Unidos
no permitirá que ninguna potencia extranjera le dispute su poderío militar en
el mundo (Teoría de la Potencia hegemónica).
-El
ejercicio de un unilateralismo que condiciona las dinámicas globalizadores: La
Estrategia de Seguridad Nacional hace referencia a la cooperación multilateral
internacional, si bien se hace especial hincapié en la determinación de los
Estados Unidos en actuar solos, si es necesario, para defender sus intereses y
preservar la seguridad nacional.
-La
extensión de los valores occidentales como valores universales, sin tener en
cuenta consideraciones culturales, sociales o religiosas de los distintos
regionalismos.
Los
objetivos en la búsqueda de la seguridad globalizada, a tenor de las palabras
de la entonces Secretaria de Estado, Condolezza Rice, son evidentes. “…El 11 de
septiembre cristalizó nuestra vulnerabilidad. Puso de relieve la naturaleza de
las amenazas con las que nos enfrentamos hoy. Las amenazas de hoy provienen en
menor medida de grandes ejércitos que de pequeñas y oscuras bandas de
terroristas; menos de Estados fuertes que de Estados débiles o fracasados (…)”[4].
En la NSS de 2002
Estados Unidos se atribuye la misión de garante universal de los valores
occidentales de democracia, libre mercado y respeto a las libertades
individuales (“We will champion
the cause of human dignity and oppose those who resist it”), protegiéndolos de
la amenaza que representa el terrorismo internacional para éstos, no en vano,
el gobierno norteamericano se compromete a “Destruir, mediante el uso directo y
continuo de todas y cada una de las aristas del poder nacional e internacional,
toda organización terrorista” y “utilizar toda la capacidad de influencia de
los Estados Unidos”[5].
El lector podrá encontrar en el capítulo III de la NSS: “Strengthen Alliances
to Defeat Global Terrorism and Work to Prevent Attacks Against Us and Our
Friends” afirmaciones en la línea de las anteriores y, en general, numerosas
ideas muy interesantes para nuestro propósito.
Imagen de: Of America
Señalar
el terrorismo, en sus distintas manifestaciones, como objetivo exclusivo de
esta política de seguridad preventiva sería, por nuestra parte, inexacto. El
terrorismo internacional como objeto de la NSS no es un elemento excluyente,
por cuanto la política de la administración Bush incluía, además, aquellos
estados que, a su juicio, lo protegían y tutelaban, además de aquéllos otros
que desarrollaban armas de destrucción masiva.
Hace 12
años Estados Unidos se convertía en una nación golpeada por una nueva forma de
ataque dentro de sus fronteras. El terrorismo conseguía infiltrarse dentro de
la sociedad estadounidense para golpear desde dentro. Lejos quedaban las
tradicionales guerras entre potencias. Una nueva respuesta era necesaria ante
nuevas formas de conflicto: “In the new world we have entered, the only path to
peace and security is the path of action”[6] (En
el nuevo orden mundial, el único camino hacia la paz y la seguridad es el
camino de la acción). El razonamiento estratégico explicaría, en gran medida,
por qué Estados Unidos eventualmente intervino en ambas Guerras Mundiales y por
qué se comprometió con la defensa de Europa tras el fin de la Segunda Guerra
Mundial, y esta nueva estrategia fue la que llevó a la nación más poderosa del
orbe a trasladar el escenario de conflicto de sus fronteras hacia las lejanas
tierras del Oriente Medio, con todo lo que ello conllevaría: logística de
guerra, una mayor dotación al presupuesto de defensa, traslado de armamento y
ejército, desarrollo de nuevas formas de ataque, etc. Los drones no son fruto de una infeliz
casualidad. Nada en relaciones internacionales lo es.
Un
aspecto también discutible de esta doctrina de la seguridad globalizada es la
ya referida voluntad de los EEUU de “actuar solos” si las circunstancias lo
requieren, a pesar de no renunciar nunca a la búsqueda de apoyo internacional.
Tristemente, el multilateralismo se vuelve unilateral cuando se subordinan los
principios generales acordados en la comunidad internacional en un ámbito
multilateral, llámese Naciones Unidas, UNASUR o Liga Árabe, a los intereses
particulares de una sola nación. Un interesante ejemplo de este nuevo
unilateralismo en la sociedad internacional lo encontramos en la declaración,
desde la administración estadounidense, del llamado “eje del mal” (Irán, Corea
del Norte, Venezuela, etc), reservándose el derecho de destruir preventivamente
a cualquiera de ellos.
F.
Fukuyama se equivocó al aventurar “el fin de la historia” tras la caída del
mundo soviético[7],
pero la historia sigue inexorablemente su curso, siempre acompañada por su
cruel partera: la guerra. Mientras, en el lejano oriente, Irán prosigue con su
programa de enriquecimiento de uranio…
Autor: Jose Antonio Campos Navarro
[1] Gustavo Palomares: “El
newcons y el realismo preventivo”, Las
relaciones internacionales en el siglo XXI. Madrid, Tecnos. Eds. 2006.
[2] JOHNSON, Chalmers: The Sorrows of Empire: Militarism, Secrecy,
and the End of the Republic. Metropolitan
Books 2004
[3] “Orientaciones investigadoras
sobre la política exterior de los Estados Unidos”. Guía de
investigación sobre la paz, la seguridad y la defensa. Instituto Universitario
General Gutiérrez Mellado. Madrid, 2006
[4] Conferencia Wriston 2002, pronuncidada por Condolezza Rice en octubre
de 2002
[5] http://www.state.gov/documents/organization/63562.pdf
[6] Bis supra
[7] The end of history and
the last man. Francis Fukuyama
Exelente publicación, muy bien documentada.
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